中国传统廉政建设的历史轨迹

来源:中国纪检监察报 作者:余华青

传统廉政制度的演变阶段

传统廉政制度生成演进的轨迹,与中国社会历史整体发展的宏观线索是重合相契的。不同的历史时期,传统廉政制度经历了不同的发展阶段。

自夏商周三代至春秋战国的所谓先秦时代,是中国传统廉政制度的萌芽阶段。夏商周三代,在实行以血缘关系为纽带逐级分封的世袭贵族政治的历史条件下,中国古代国家政权在加强自身建设(包括特定意义上的廉政建设)方面进行了最初的探索,初步形成了所谓“礼法并用”的政治规范。春秋战国时期,出于富国强兵、争霸兼并的需要,各国之间政治、经济、军事、文化各方面的竞争加剧,社会制度开始发生重大变革。各国统治者逐渐认识到强化政权自我约束的重要性,从理论上和实践上积极探讨更有成效的治国理政之道。在诸子百家的争鸣过程中,廉政观念脱颖而出,并取得了丰富的思想成果。在诸侯列国争雄图治的施政努力中,廉政举措相继出笼,并形成了中国古代国家政权调整改善统治政策的早期模式。特别是在战国时期变法改制的政治实践中,适应时代的新变化和新要求,出现了一些与廉政建设有关的制度性成果。中国传统廉政制度从此萌芽。

秦汉时期是中国传统廉政制度正式生成的阶段。秦汉王朝的建立,在一个前所未有的大一统辽阔疆域内,确立了封建王朝中央集权的有效统治,从而结束了此前虚有天下共主或诸侯割据分治的局面,开辟了中国历史的新纪元。秦汉王朝所创立的各项政治制度,在许多方面具有开创性意义。为了适应国家政体、治理方式、统治疆域和时代课题等方面发展的重大变化,秦汉王朝的统治者力图强化国家政权对自身政治行为的约束控制,强化中央政府对地方的控制,强化专制君主对官僚集团的控制,并为此而进行了建章立制的努力。中国传统廉政制度由此正式登上了历史舞台。就当时廉政制度的存在形态而言,主要是制定了一整套制度化的廉政规定,这些规定分别体现在职官设置制度、官吏选用制度、官吏管理制度以及其他相关法律制度之中。就当时廉政制度的规范内容而言,主要包括关于官吏奉职守法、政绩效能、恤政惠民、禁抑奢侈、惩治贪赃、限制特权等方面的要求和规定。就当时廉政制度的推行机制而言,主要是实行了监察权与行政权的分离,设置了系统的监察机构,强化了监察的权威与效能。秦汉时期所正式形成的廉政制度,体现了中国传统廉政制度的基本形态和主要特征,对后世历代王朝的廉政建设产生了深刻而长远的影响。

魏晋南北朝时期是中国传统廉政制度继续发展的阶段。魏晋南北朝时期,是中国历史经由再次大分裂、大动荡之后,重新走向大融合、大统一的时期。这一时期,由于种种历史因素的作用,中国传统廉政制度在秦汉时期已经奠定的基础上继续有所发展。例如:战乱年代出于夺取政权和巩固政权的需要,统治者不得不刷新政治以争取民众支持;在民族融合过程中,少数民族政权的统治者受先进政治文明的影响,加快了政治制度改革的步伐;为抑制门阀士族势力过度膨胀,相对合理进步的新的选官制度开始运作;有关官吏考课制度较秦汉时期发展更为完善,增置了专司考课的职能部门,细化了考课标准,严化了考课程序,强化了考课效力;监察机构及其职能继续扩大增强,监察立法更为系统完备,有关言察君主得失的制度也有新的发展。

隋唐时期是中国传统廉政制度走向成熟的阶段。隋唐王朝的建立,再次结束了长期割据战乱的局面,重新恢复并不断巩固强化了封建中央集权的统治秩序。历史场景和时代条件开始发生了以下重大变化:中国封建社会的发展进入鼎盛时期,所谓“开皇之治”、“贞观之治”、“开元之治”相继出现;“安史之乱”和隋末、唐末两次农民大起义接踵而至,社会动荡的危害加剧,农民大众的力量进一步显现;门阀士族势力逐渐衰弱,寒门庶族迅速崛起,官僚队伍成分更新;最高统治集团成员的政治经验更为丰富,国家政权自我控制约束、自我调整适应的能力不断增强。正是在这样的背景下,中国传统廉政制度的发展开始走向成熟。其主要表现:一是廉政努力更为自觉。以唐初最高统治集团成员为代表,认真吸纳了先朝政权盛衰兴亡的历史教益,深入探讨了如何治国理政和实现长治久安的一般规律,国家政权强化自我约束的自觉性进一步增强。二是廉政规范更为完备。除了原有的各项相关制度继续发展得更加严密完善之外,以勤政自律为宗旨的君臣朝参制度开始运作并在廉政中发挥了重要作用,以扩大封建统治社会基础、增强国家政治效能为出发点的科举制度得以创立并产生了持久的历史影响。三是廉政效果更为明显。隋唐时期,盛世的出现、皇权的加强、政局的稳定、官德的改进、效能的提高,均与当时廉政建设的加强有着密切的关系。反之,乱世的发生、政局的混乱、吏治的败坏,也都同当时廉政制度的废弛不行不无关系。

宋元时期是中国传统廉政制度发生变动的阶段。宋元时期,中国封建社会的发展出现转折。经济上,农业生产水平(特别是江南地区)迅速提高,手工业特别是城市商业有了空前的发展。政治上,民族矛盾与阶级矛盾相互交错,社会持续动荡不安。此种社会历史条件,决定了宋元廉政制度具有自身的一些特点。主要如:通过实施有关规定,促使科举制度发展得更为完善,扩大统治基础的效果也更为明显,但同时存在着政权机构空前庞大、官吏队伍急剧膨胀的问题;通过实行有关制度,强化了统治机构之间的权力分割与职能牵制,但同时造成了官制紊乱、政务掣肘、运行不畅、效能不彰的弊端;通过调整规范内容,加强了廉政制度在理财方面的制约作用,但同时统治者依然极尽奢华侈靡之能事,加之庞大的官俸军费支出,致使赋税之重超越历代;责官重于政务而轻于民事,廉政意义为之减弱。

明清时期是中国传统廉政制度衰落蜕变的阶段。明清时期,中国封建社会走过鼎盛阶段,逐渐开始衰落。一方面,以农业为主的经济发展水平和以专制皇权为核心的封建政治制度同时达到了自身发展的顶峰;另一方面,社会发展的整体趋向脱离了世界范围的时代潮流,封建统治更趋专制保守。这一时期,中国传统廉政制度的发展同样具有如上的时代特征。一方面,由于专制皇权的高度发展,以驭臣治吏为基本内容的传统廉政制度在形式上内容上发展得比前更为完备成熟;另一方面,随着封建统治的腐朽没落,各项廉政制度曾经发挥的积极作用已大大退减,其本身所固有的局限与弊端则表现得比之前更为明显。封建统治的腐朽,减损了廉政制度的积极作用;廉政制度失去了实际的效力,反过来又加剧了封建统治的腐朽程度。中国传统的廉政制度,在一定程度上改善了封建时代的政治,但却不可能挽救封建制度必然灭亡的历史命运。当封建帝制在中国延续了两千多年的统治彻底结束之后,中国传统廉政制度的使命并未终结,而且开始了自身的转型之路。

传统廉政建设的基本内涵

中国历代王朝实施廉政建设的具体情形多有不同,但就廉政建设的方式和内容而言,则大致相同。重视思想建设、落实政策建设、强化制度建设、加强机构建设,即构成了中国传统廉政建设的基本方式和主要内容。

在贯彻廉政制度、加强廉政建设的过程中,中国历代国家政权无不重视开展相应的思想建设。

一是强调治国理念,探究兴亡之道。强调治国理念,即明确提出符合国家政权最大利益且能被广泛接受的政治目标,以此作为统治集团成员共同的理想信念,并将其作为规范裁量一切具体政治行为的最高标准。例如先秦时代就先后提出了“以民为本”、施行“仁政”、讲求“君德”、任贤使能、“以法治吏”等一系列有关治国理政的基本理念。探究兴亡之道,即具体考察既往社会政治的实际运程,总结探寻王朝政权盛衰兴亡的一般规律,由此敦促当政者从中吸取教益和儆戒。例如唐初最高统治集团即从“君道”、“政体”、“任贤”、“求谏”、“择官”、“诚信”、“公平”、“俭约”、“慎所好”、“慎言语”、“杜谗邪”、“辨兴亡”、“务农”、“贡赋”、“刑法”、“慎终”等方面深入探讨总结了兴亡之道和为政之要。

二是针对政治活动特点,提出从政道德规范。中国传统廉政建设,十分重视针对从政者的特点,提出具体的政治行为规范和政治道德规范。早在先秦时代,有关“仁”、“贤”、“忠”、“正”、“俭”、“勤”等观念已经有了较充实的发展。特别是“廉”的观念,自先秦时代开始提出,经过其后历代的不断丰富发展,其规范内容更加集中指向政治行为,其规范对象更加明确指向从政官吏,“廉”与“政”之间的联系更加紧密,“廉政”观念的发展更为成熟。

三是从政道德规范有形化,从政道德标准显形化。在传统廉政思想建设中,中国古代国家政权通过制定、颁布、宣传、倡扬所谓《为吏之道》、《官箴》之类的文件,使从政道德规范有了有形的载体;通过表彰、宣扬清官廉吏中的典型人物,使从政道德标准有了显形的表率。廉政思想建设的成效由此而增强。

在廉政政策建设方面,中国古代国家政权逐渐形成了一套形式和内容都相对稳定的政策模式。这些政策主要包括:关于限制奢侈,控制大型土木工程,削减消费性支出的“节用”政策;关于“约法省禁”、宽省刑法、防止滥刑酷法的“慎刑”政策;关于赈济灾荒、救助灾民、关注老弱孤独废疾者的“救济”政策;关于“并官省职”、“并省官员”、裁汰冗官冗职的“精简”政策;关于“官吏贪浊有枉法受财者必无赦免”、“贪官之罪断不可宽”的“惩贪”政策;关于褒扬奖励清官廉吏的“倡廉”政策;等等。传统廉政政策建设取得的成果,实际上就是把廉政思想建设提出的一些积极的廉政主张转化为实际可操作的具体治政举措。

传统廉政建设在制度建设方面所取得的成果,主要体现为在相关的各项具体制度中分别提出了有关廉政若干规定。例如:在职官设置制度中,有关建立相互制约的权力结构的规定;在官吏选拔制度中,有关坚持选拔标准和程序要求,防范在察举科举等选官过程中营私舞弊,及任人不当应负连带责任的规定;在官吏任用制度中,有关实行回避、试守、连坐及其他限制措施,防范官吏结党渎职的规定;在官吏管理制度中,有关严格考课、厉行奖惩、加强监察、增俸养廉等各项规定;在相关法律制度中,有关惩治贪赃官吏、防止官吏执法不公的各项规定;等等。传统廉政制度建设取得的成果,使得有关廉政的思想主张有了制度化的外壳,增加了廉政规范的强制性。同时也为廉政政策举措的贯彻落实提供了制度上的保障。

廉政机构的建设,在中国传统廉政建设中的作用极为重要。自秦汉王朝始,中央政权内部设置了相对独立于行政机构的监察机构。秦置御史府,东汉改称御史台,唐代一度更名肃政台,明清改为都察院。中央监察机构名称虽数经改易,但其职权及性质始终相沿未变。为了加强中央政府对地方的控制和监察,战国时期已有相应的机构设置,秦代开始正式实行御史监郡制度。其后,历代王朝均设置了同类机构。汉代实行刺史制度,刺史巡行所部郡县,对地方行政长官进行监督,并按照规定的范围考课监察吏治。唐代之后,此类职官机构虽有按察使、采访使、肃政廉访使、巡按等诸多名称,但基本职掌与性质是一致的。传统廉政机构建设取得的成果,强化了监察权与行政权的相互制约,加强了中央政府对地方的控制,同时也为廉政政策举措的实施、廉政制度规定的贯彻、廉政建设效果的督察,提供了组织保障、落实了责任机构。

传统廉政建设取得的积极成果

考察历史现象,研究历史问题,基本的前提是不能脱离具体的历史条件。探讨中国传统廉政建设的得失利弊,同样应当将其纳入当时社会历史发展的整体趋势之中加以考察。关于传统廉政建设在中国历史发展进程中所发挥的积极作用,大致而言,可以从以下三个方面总结认识:

第一,廉政建设促进了中国传统物质文明的发展。

中国传统廉政建设,正是通过调整改善统治政策,将统治集团的政治行为约束在“秩序”的范围之内,从而维系或优化了有利于经济发展的社会条件,导致了某些历史时段经济的快速增长和社会的繁荣发展。中国历史上的所谓“太平盛世”,如汉代的“文景之治”、唐代的“贞观之治”、清代的“康乾盛世”,等等,它们的出现都是同当时的国家政权在廉政建设方面的努力分不开的。中国传统廉政建设实际上就是从上层建筑和生产关系方面进行适度调整,在一定意义上为解放生产力、发展生产力创造了相对有利的社会条件,从而促进了中国传统特质文明的不断发展。

第二,廉政建设推动了中国传统政治文明的发展。

廉政制度,无疑是中国传统政治文明发展的一项积极成果。贯彻廉政制度、实行廉政建设,反过来又推动了中国传统政治文明多方面的发展。传统廉政建设不仅从具体制度形态方面,而且从国家政权的运行机制方面,推动了政治文明的发展。廉政建设与政治文明的关系主要涉及以下几种机制:

一是国家政权的约束机制,即如何强化国家政权自我约束的机制,在廉政建设的实践中趋于明晰。

二是国家政权的控制机制,即如何实现中央对地方的有效治理、如何保障君主对官吏的有效控制的机制,逐渐发展得更为完备。

三是国家政权的制衡机制,即如何实现权力的合理分布和相互制约的机制,在与廉政有关的职官衙署的增置扩权中得到了体现。

四是国家政权的调节机制,即适时适度调适应变的机制,因在屡屡进行的政策调整中积累了经验,形成了模式,而更显成熟。

五是国家政权的改革机制,在此方面廉政建设的积极作用更为明显。在中国历史的发展进程中,政治改革与廉政建设往往同步交织在一起。加强廉政建设,必然就会提出深化政治改革的要求;推进政治改革,则往往就是把已经提出的相关廉政主张付诸政治实践。中国传统廉政建设,推动了中国古代国家政权改革机制的形成与发展。

六是国家政权的创新机制,对此廉政建设同样功不可没。中国传统廉政建设的过程,本就是不断思想创新、政策创新、制度创新、机构创新的过程。廉政建设所导致的具体创新成果,或许本身就有重要的价值(例如作为官吏选拔制度创新成果的科举制度,即在一个相当长的历史时期内具有合理性和积极的意义)。但更重要的意义则在于:是中国古代国家政权除弊革新、“改革旧弊、兴复制度”的创新机制,由此而得以激发。

第三,廉政建设深化了中国传统精神文明的发展。

廉政建设(特别是廉政思想建设)的成果,促进了中国传统精神文明的深入发展。主要表现为:一是不断丰富了中国传统政治思想中具有进步意义的内容。例如,“以民为本”、“居安思危”、“廉为政本”、“官为民役”等思想,不仅在当时堪称先进,而且至今仍不失其进步意义。二是不断深化了中国传统政治道德的规范内容。早在先秦时代,即已形成了正直无私、舍身求义、忠言直谏、奉法循理、公正执法、清廉节俭、勤政尽职、关注民生等有关从政道德的具体规范,从而促成了中国历史上最早的一批清官廉吏的出现,不仅改善了当时的道德环境,也为后世官吏树立了从政道德的榜样。三是不断充实了中华传统道德人文精神中的积极内涵,从而在更为广阔的社会意义和更为深远的历史意义上推进了传统精神文明建设。

 


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